为使读者了解《规定》的内容，现我们将《规定》解读及其全文刊载如下。

湖南省财政厅解读《湖南省国有金融资本出资人职责暂行实施规定》

　

来源：湖南省人民政府门户网站

发布时间： 2020-09-10 21:00

　　一、出台《实施规定》的背景及意义

　　国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。针对过去一段时期“国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优以及配置效率有待提高、法制建设不到位”的问题，为进一步完善国有金融资本管理体制机制，党中央、国务院出台了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号），明确要求国有金融资本交由财政部门集中统一管理，并强调要建立国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。省委省政府结合我省实际出台了《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于贯彻落实中发〔2018〕25号文件精神的通知》（湘办发电〔2019〕43号），进一步要求“财政部门已履行出资人职责的，要完善管理制度，准确把握管理边界，提升监管水平；财政部门尚未履行出资人职责的，要根据国有金融机构的隶属关系、股权结构和实际功能等，形成分类落实国有金融资本管理方案，报同级政府批准后实施”。

　　2019年2月，习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时再次强调，“要加快推进国有金融资本集中统一管理，强化国有产权全流程监管”。根据中央的决策部署，在财政部的指导下，一年多来全国各省份陆续出台了实施意见，国有金融资本管理“九龙治水、各管一摊”的局面得到明显改观，但国有金融资本管理职责分散、授权不清、权责不明、部门利益固化等问题依然存在，亟需对有关工作要求进一步细化和明确。基于此，财政部会同中央组织部、国务院国资委等部门在深入调研和广泛征求意见的基础上，拟定了《国有金融资本出资人职责暂行规定》。2019年11月，国务院办公厅印发实施，并要求各省制定具体实施规定，报财政部备案。

为贯彻落实党中央、国务院关于完善国有金融资本管理的决策部署，结合我省国有金融资本管理实际，省财政厅组织起草了《实施规定》。

　　二、《实施规定》的总体思路

总体思路是坚持出资人职责与市场监管相分离、统一规制与分级管理相结合的原则，加强出资人管理与行业监管、内外监督等有效的沟通协调和信息共享机制，形成落实国有金融资本管理目标的工作合力。一是“以管资本为主”。重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是坚持市场化、法制化原则。出资人机构应通过公司治理机制，依法行使股东权利和履行义务，即按照法定程序向所出资金融机构委派股东代表，提名董事、监事，参加其股东（大）会、董事会、监事会，加强对所出资地方金融机构重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额资金使用等须由股东决定事项的审核。三是落实“全覆盖、全流程、穿透管理”的要求。出资人机构要指导督促所出资金融机构特别是国有控制金融机构，加快现代公司制改革，完善法人治理结构，围绕主责主业完善投融资规划，坚持稳健审慎经营，加强国有金融资本穿透管理、运营监测和风险管控，全面落实统一的国有金融资本管理制度。

　　三、《实施规定》主要内容

《实施规定》分八章共36条，明确了制定依据、适用范围、管理方式、党建引领等要求，列举了出资人和受托人职责和义务清单，从出资人角度对国有金融资本及国有金融机构的基础管理、重大事项管理、管理者选择、绩效考核和薪酬管理、财务和风险管理、监督和责任追究等有关内容进行了明确，把我省地方各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人的职责制度化、规范化、程序化和具体化。

　　四、国有金融资本范畴

参照中央文件表述，《实施规定》明确我省国有金融资本包括：“各级人民政府及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。”也就是说，从出资角度看，国有金融资本包括三大类：一是政府及其部门、机构直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；二是政府授权投资主体，如国有一级企业、国有投资平台、国有投资运营公司等，直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；三是政府虽无出接出资，但金融机构本身是凭借国家权力和信用支持成立的，并且其后续的运营、管理和服务等业务开展，实际上仍然依靠国家权力和信用支持来进行的，对这类金融机构所形成的资本和应享有的权益，也要纳入国有金融资本管理范围。

　　五、国有金融机构范畴

　　金融机构是金融资本的主要载体，明确金融机构范畴是履行好国有金融资本出资人职责的一个重要前提。从湖南银保监局、省国资委、省地方金融监管局等部门及部分市县财政部门反馈的意见看，为避免在实际工作中产生分歧，同时便于操作，省里有必要进一步明确国有金融机构的范畴。因此，《实施规定》参照国家《国有金融资本管理条例》（征求意见稿），进一步明确：“本实施规定所称国有金融机构，是指国家通过出资或者投资关系、协议、其他安排，能够实际支配的金融机构，包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。”即《实施规定》所指国有金融机构就是国家控制金融机构，并不包含国有参股但无较大影响力的金融机构。

需要说明的是，《实施规定》中所述“国有金融资本”或“地方政府所出资金融机构”是全口径的，即对于国有参股但无实际控制力的金融机构，仍要按照“穿透管理、全覆盖、全流程”的要求，执行统一的国有金融资本产权管理等基础管理制度，以防止国有金融资产流失。

　　六、财政部门履行国有金融资本出资人职责的具体形式

根据国有金融机构的隶属关系、股权结构和实际功能等，财政部门对国有金融资本采取直接管理和委托管理两种方式。总的原则是对于政府及其授权部门直接出资的国有金融资本，由财政部门直接管理；对于国有实体企业投资入股金融机构的，实行委托管理，国有实体企业依法行使具体股东职责，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。对于哪些国有金融资本适合委托管理，国家即将出台的《国有金融资本管理条例》初步划定了类别，即与受托管理部门履行法定职责密不可分；与受托管理机构主业经营密切相关；或者国家有特殊规定的国有金融资本，可由财政部门委托管理。我省《实施规定》对此暂不予明确，但要求“各级财政部门负责建立本级所出资的地方金融机构名单特别是国有金融机构名单，分类明确财政直接管理和委托管理的国有金融资本。”

　　七、关于财政部门委托管理的“四不变”原则

　　中央《关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确“完善国有金融资本管理体制，根据统一规制、分级管理的原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度”，“各级财政部门根据需要，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本”。关于委托管理，国务院《国有金融资本出资人职责暂行规定》进一步明确，“财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本,发挥国有金融资本投资、运营公司作用。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构，按照受托权限管理国有金融资本,财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。”

一是财政部门的出资人身份不变。政府授权财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部门既是出资人，又是委托人。其他管理部门、机构接受财政部门委托后，应在享有权利的同时，认真履行受托人义务，执行国有金融资本管理相关制度，接受财政部门评价、监督和考核。二是产权管理责任不变。财政部门依法依规履行国有金融资本出资人职责，组织实施国有金融资本基础管理等工作，对国有产权变动实施全流程动态监管。转让全部或部分国有股权，发生增资扩股等形为致使国家不再拥有所出资金融机构实际控制权的，由财政部门依法依规审核并报本级政府批准。三是执行统一规制不变。集中统一管理必须维护规则、制度的一致性。按照统一规制、分级管理原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，无论受托人是哪个部门或机构，实施国有金融资本管理，都应执行统一的管理制度。四是全口径报告职责不变。财政部门应定期向党委、政府报告国有金融资产管理情况，并按照法定程序向本级人大常委会全口径报告国有金融资产情况和管理情况。受托人应定期向财政部门报告受托履职情况和其他重大事项。

　　八、关于国有实体企业投资金融机构的资本管理问题

国有实体企业投资金融机构形成的资本，属于国有金融资本范畴。对于国有企业所出资金融机构，财政部门充分尊重国有实体企业的法人财产权，支持国有实体企业依法行使股东权利。但所出资金融机构应执行统一的国有金融资本管理规章制度，并做好风险隔离工作。对此，《实施规定》明确“国有实体企业投资入股金融机构的，依法行使具体股东职责，应执行统一的国有金融资本管理制度，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。”

　　九、关于市县如何贯彻落实的问题

　　考虑到国办发〔2019〕49号文和省里的《湖南省国有金融资本出资人职责暂行实施规定》对国有金融资本出资人职责的指导思想、基本原则、管理内容及履职方式等均有比较详细的规定，在制度层面再由市县政府制定出资人职责相关实施规定已无必要，但市县可以结合要地区具体实际，从操作层面直接出台诸如国有金融资本基础管理、绩效评价、重大事项管理、风险防控等单项制度或办法，来贯彻落实国有金融资本出资人履职尽责相关要求。因此，《实施规定》规定“各市州人民政府依据本规定，结合当地实际情况和管理现状，可制定履行国有金融资本出资人职责有关事项的具体办法。”

湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省国有金融资本出资人职责暂行规定》的通知

湘政办发〔2020〕37号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

《湖南省国有金融资本出资人职责暂行规定》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

湖南省国有金融资本出资人职责暂行规定

　　第一章 总  则

　　第一条  为深入贯彻《国务院办公厅关于印发国有金融资本出资人职责暂行规定的通知》（国办发〔2019〕49号）精神，加强和规范地方国有金融资本管理，结合我省实际，制定本规定。

　　第二条  本规定所称国有金融资本是指全省各级人民政府及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。

　　本规定所称金融机构包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。

　　本规定所称国有金融机构，是指国家通过出资或者投资关系、协议、其他安排，能够实际支配的金融机构，包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。

　　第三条  全省各级政府分别代表国家履行本级国有金融资本出资人职责，省财政厅根据省人民政府授权，集中统一履行省本级国有金融资本出资人职责。市州、县市区财政部门根据本级政府授权，集中统一履行本级国有金融资本出资人职责。

　　第四条  财政部门应当以管资本为主加强国有金融资产监管，合理界定职责边界，以市场化、法治化方式履行国有金融资本出资人职责，不干预金融监管部门依法实施监管，除履行出资人职责以外不干预金融机构正常经营活动。

　　第五条  财政部门根据需要可分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构（以下统称受托人）按受托权限管理国有金融资本。财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。

　　各级财政部门负责建立本级所出资的地方金融机构名单特别是国有金融机构名单，分类明确财政部门直接管理和委托管理的国有金融资本，并对所出资国有金融机构实施资本穿透管理。纳入母公司并表管理或拥有实际控制权的各级子公司，由母公司按照公司治理程序，负责落实统一的国有金融资本管理制度。

　　第六条  国有金融机构应当坚持和加强党的领导，明确国有金融机构党委在公司治理结构中的法定地位，切实承担好、落实好从严管党治党责任。

第七条  财政部门应当定期向本级政府报告履行出资人职责情况，接受本级政府的监督和考核。

　　第二章  出资人与受托人职责

　　第八条  财政部门作为出资人代表机构的主要职责是：

　　（一）坚持和加强党的领导，贯彻党中央、国务院决策部署和省委、省人民政府工作要求，落实相关金融政策法规。

　　（二）健全国有金融资本形态转换、合理流动机制，优化国有金融资本战略布局，推动国有金融资本向重要金融行业、重点金融机构集中，建立资本增加和动态调整机制，做优做强做大国有地方法人金融机构，保持国有金融资本对地方重点法人金融机构的控制力。

　　（三）指导和推进地方国有金融机构改革，探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式，促进国有金融机构建立现代企业制度，健全风险管理和内控体系，完善法人治理结构。

　　（四）组织实施地方国有金融机构财务决算和国有金融资本产权登记、资产评估、产权转让等基础管理工作，促进国有金融资本保值增值，防范流失；负责地方国有金融资本经营预决算管理，组织上交国有金融资本收益；建立统一的地方国有金融资本统计监测体系，承担向本级党委、人大常委会、政府全口径报告国有金融资本管理工作。

　　（五）对所出资金融机构行使股东职责，制定或参与制定所出资金融机构章程，依法选派董事、监事，委派股东代表参与股东（大）会；通过法定程序参与所出资金融机构管理者的任免、考核；负责地方国有金融机构薪酬监管；配合做好重大风险处置工作。

　　（六）督促检查地方国有金融机构、受托人执行国有金融资本管理制度；接受外部监督，依法依规披露国有金融机构经营状况，提升国有金融资本运营透明度。

　　（七）履行出资人的其他职责，承办本级党委、政府交办的事项。

　　第九条  受托人根据财政部门委托，按照产权关系和公司法人治理程序，落实统一规制，管理国有金融资本，主要职责是：

　　（一）落实统一的国有金融资本管理规章制度；协同推进受托管理的国有金融机构改革，健全公司法人治理；提升国有金融资本运营效率，实现保值增值；督促受托管理的金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任，监交其国有资本经营收益。

　　（二）对受托管理的金融机构行使相关股东职责，通过提名董事、监事人选等方式，参与受托管理的金融机构管理者的选择和考核；按照股权关系，向受托管理的金融机构派出董事、监事等，并加强管理和监督；参与受托管理的金融机构的重大事项决策，维护出资人合法权益。

　　（三）落实财政部门委托的其他有关事项；定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责情况；接受财政部门的评价、监督和考核。

（四）根据相关法律法规，须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当经财政部门同意后，报请本级政府批准。

　　第三章  国有金融资本基础管理

　　第十条  财政部门应加快建立健全国有金融资本基础管理制度体系，做好国有金融资本的清产核资、产权界定和登记、产权转让、资产评估、经营预决算、统计监测以及全口径报告等工作。

　　第十一条  财政部门应加强国有产权变动的全流程动态监管。涉及国有金融机构股权管理以及可能导致其重点子公司实际控制权发生转移的重大股权管理事项，由财政部门履行资本管理程序。转让全部国有股权或转让部分国有股权以及增资扩股，致使国家不再拥有国有金融机构实际控制权的，应当报本级政府批准。

　　重点子公司包括但不限于拥有实际控制权且当期净资产占比达到母公司并表净资产5%及以上的各级子公司。重点子公司名单由母公司统筹确定，并报财政部门备案。

　　第十二条  含有国有股权的地方金融机构应按规定及时向本级财政部门报告国有金融资本占有、使用和变动情况。财政部门依法确认国有产权归属，并按程序核发国有金融资本产权登记证（表）。

　　第十三条  财政部门根据工作要求或地方国有金融机构特定经济行为需要，可组织国有金融机构按规定开展清产核资，真实反映国有金融机构的资产价值和财务状况。

　　第十四条  财政部门应建立健全国有产权交易管理制度，加强监督管理。国有金融资本产权转让应符合本级国有金融资本布局优化方向，遵循等价有偿和公开公平公正原则，以公允价格转化资产形态；除按照规定可直接协议转让的以外，国有金融资本产权转让应在依法设立的产权交易机构或证券交易系统中公开进行。产权转让时出现可能影响国有金融资产合法权益的行为，财政部门可要求中止或终止交易。

　　第十五条  国有金融机构发生改制和重组，转让重大资产和产权，确定非货币性资产价值等情形的，应委托有资质的评估机构开展资产评估工作，并按照国家规定实行核准制或备案制。财政部门对金融机构国有资产评估行为进行监督管理。

　　第十六条  财政部门负责建立国有金融资本收益管理和经营预算制度，每年按期编制国有金融资本经营预决算，并加强预算执行监管；合理确定国有金融资本利润上缴比例，优化预算支出结构，国有金融资本经营预算支出主要用于国有金融机构资本增加和改革成本支出。

第十七条  财政部门应健全国有金融资本统计监测体系，搭建信息化平台，督促国有金融机构定期上报国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益以及重大改革、资产管理、风险控制、对外投资等情况。

　　第四章  所出资金融机构重大事项管理

　　第十八条  财政部门及受托人（以下简称出资人机构）所出资金融机构特别是国有金融机构重大事项包括但不限于以下事项：一是企业新设、合并、分立、改制、上市、解散、申请破产。二是增减注册资本金。三是发行债券、重大投资、为他人提供除主营担保业务以外的大额担保、大额捐赠、重大资产处置。四是拟定发展战略和投资规划、财务预决算、拟定利润分配和弥补亏损方案、法人机构设立和撤并。五是制定或修订薪酬制度。六是外部审计、巡视巡察、金融监管发现的重大问题整改。

　　第十九条  出资人机构依据法律法规及有关规定、公司章程行使权利，履行义务。国有金融机构涉及重大事项管理的，一般应提前10个工作日向出资人机构报告。出资人机构按规定予以审核、备案或者要求所派出的股东代表、董事按照出资人机构的指示和要求依程序发表意见、行使表决权。重大事项中涉及可能导致国有金融机构控制权发生转移或关系机构存续的特别重大事项应报本级政府。

　　出资人机构派出的股东代表、董事、监事，应当及时向出资人机构报告履职情况；出资人机构应当加强对董事、监事履职的技术支持。

　　国有独资金融机构不设股东会，由出资人机构行使股东会职权。出资人机构可以授权金融机构董事会行使股东会部分职权。

　　第二十条  国有金融机构重大事项中涉及的重大投资事项主要包括大额固定资产和无形资产投资、大额股权投资、设立子公司、大额境外投资等，具体标准由出资人机构规定。

第二十一条  国有金融机构应建立健全重大事项依法规范、制衡有效的内部决策机制，相关制度办法应报出资人机构审核。国有金融机构应当及时向出资人机构报告重大事项实施进展及结果。

　　第五章  所出资金融机构管理者选择、考核和薪酬管理

　　第二十二条  坚持党管干部原则，出资人机构会同有关部门依照法律法规、规范性文件以及金融机构章程等规定，根据干部管理权限，通过公司法人治理程序，做好国有金融机构董事、监事以及高级管理人员的任免或建议任免。对出资人机构直接管理的董事、监事，应当认真落实党管干部有关要求，根据规定权限进行考察。考察合格的，按照规定程序任命或者建议任命。根据工作需要，出资人机构可以建立完善派出人员人才库。

　　在国有金融机构二、三级子公司可探索推进职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人，实行契约化管理，加强和完善业绩考核，建立相应退出机制。

　　省委、省人民政府对国有金融机构管理者的任免另有规定的，从其规定。

　　第二十三条  财政部门建立完善地方国有金融资本经营绩效考核制度。出资人机构根据国有金融机构战略定位和行业特点建立差异化的经营业绩考核体系，突出行业对标，强化目标管理，组织开展年度经营和任期目标绩效考核，将绩效考核结果与国有金融机构工资总额以及负责人薪酬等挂钩，并抄送有关部门作为负责人奖惩的重要依据。

　　第二十四条  财政部门建立完善国有金融机构工资总额管理制度，健全工资总额与经营效益、劳动生产率的联动机制。出资人机构根据国有金融机构功能定位、行业特点以及法人治理结构完善程度，对其工资总额预算予以备案或核准，对主业属于充分竞争行业和领域的国有金融机构，原则上实行备案制，对其他国有金融机构，工资总额预算原则上实行核准制；对预算执行情况进行清算评价，并按年度将预算执行情况经同级人力资源社会保障部门备案后报同级人民政府。

　　第二十五条  按照国家和省相关规定，财政部门和人力资源社会保障部门建立健全国有金融机构负责人薪酬管理体系，指导国有金融机构建立企业年金，并对负责人薪酬支付情况进行监督检查。出资人机构应根据国有金融机构经营特点、功能性质、规模大小、参与市场竞争程度，确定国有金融机构负责人薪酬机制和标准，组织开展对负责人薪酬的审核和清算工作。对市场化选聘的职业经理人，根据绩效目标考核或协议约定，确定其实际薪酬。

第二十六条  出资人机构应规范国有金融机构负责人福利保障、履职待遇和业务支出，对其履职待遇、业务支出年度财务预算进行备案并监督执行。国有金融机构负责人的企业年金、补充医疗保险和住房公积金等福利待遇，缴存比例要严格遵守国家相关规定，并纳入薪酬体系管理；国有金融机构出现非政策性亏损等情形的，从严控制企业负责人履职待遇和业务支出标准。

　　第六章 所出资金融机构财务和风险管理

　　第二十七条  财政部门依法对国有金融机构进行财务监督，建立健全国有金融资本保值增值指标体系，全面掌握国有金融资本运营情况。国有金融机构要按期向财政部门报送财务快报和财务预决算报告。

　　第二十八条  出资人机构应督促国有金融机构遵守财务会计规则和金融监管要求，坚持稳健审慎经营，建立权责明确、流程清晰、制衡有效的财务管理机制，定期开展财务风险监测与评价，规范企业财务行为，防范和化解财务风险，实现持续经营和价值最大化。

　　第二十九条  出资人机构应推动所出资国有金融机构强化自身资本和偿付能力管理，按规定及时足额计提准备金，保证充足的风险吸收能力，确保自身资产、业务增长速度与资本积累能力和抗风险能力相匹配，确保达到相关监管部门风险控制指标。

第三十条  出资人机构应督促国有金融机构加强风险源头控制，建立动态指标检测系统，定期排查各类风险隐患，健全风险防范和应急处置机制，及时识别并化解风险。对重大风险或风险隐患，国有金融机构应及时向出资人机构报告。

　　第七章  监督和责任追究

　　第三十一条  财政部门建立完善地方国有金融机构违法违规经营投资责任和重大资产损失责任的倒查和追究机制。相关部门和单位按照职责权限，加大对违法违规经营投资责任的追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和刑事责任追究等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

　　第三十二条  财政部门要加强与审计机关和纪检监察机关沟通，强化国有金融资本管理制度执行情况监督检查。受托人违反国有金融资本管理的规定和要求，财政部门应予以提醒并督促纠正。出资人机构出现违规行为，造成国有金融资产损失或其他严重后果的，对相关责任人要依规依纪给予纪律处分或者组织处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条  国有金融机构的管理者滥用职权、玩忽职守，造成国有资产损失的，应负赔偿责任，并依规依纪对其给予纪律处分或者组织处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第八章 附   则

　　第三十四条 国有实体企业投资入股金融机构的，依法行使具体股东职责，应执行统一的国有金融资本管理制度，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。

　　第三十五条  各市州人民政府依据本规定，结合当地实际情况和管理现状，可制定履行国有金融资本出资人职责有关事项的具体办法。

第三十六条  本规定自发布之日起施行。

　　湖南省人民政府办公厅

　　2020年9月3日