深化“放管服”改革 释放土地政策红利

作者：彭春秋

3月12日，国务院公布《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》），该《决定》包括首部、主体和结尾三部分，主体部分仅三条，但信息量很大。笔者试图从以下几个方面进行解读。

一、分类改革土地审批权限

1、授权审批事项。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。这种授权审批涉及两种情形：一是《土地管理法》第四十四条第三款规定的情形，即：对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的；二是《土地管理法》第四十四条第四款规定的情形，即：对土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的。符合这两种情形的农用地转为建设用地的，国务院将批准权限统一下放给各省、自治区、直辖市人民政府，以扩大省级人民政府的审批权和自主权。

2、委托审批事项。将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分试点的省、自治区、直辖市人民政府批准。这种委托审批也涉及两种情形；一是《土地管理法》第四十四条第二款规定的情形，即：永久基本农田转为建设用地的；二是《土地管理法》第四十六条第一款规定的情形，即：征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷。这两种情形的土地审批权限，根据《土地管理法》的规定，省级人民政府原本没有审批权，根据《决定》第二条之规定，国务院委托八个试点的省级人民政府审批。

二、严守土地保护三条界线

为确保《决定》规定的相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”，《决定》在第三条为省级人民政府划出了三条界线：

一是永久基本农田保护线，二是生态保护红线，三是自然保护区界线。对涉及这三类土地的占用行为，必须进行严格审查。

同时，《决定》还强调，必须切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益。

《决定》的上述规定，既是对《土地管理法》相关规定的遵守，也体现了2019年5月10日发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号）的相关精神，即：到2025年，我国要健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。同时，也为未来出台《国土空间开发保护法》提供立法实践之支撑，对于土地的用途管制和节约集约用地提供政策保障。

三、强化用地审批监督管理

为加强用地审批监督管理，《决定》除上面提到的三条界线外，还在文件的第二、三条和结尾部分提出了如下实施措施：

1、不得二次授权委托。对于国务院授权审批的事项，只授权给省级人民政府，省级人民政府不得再进一步授权给下级人民政府；对委托审批的事项，国务院只委托给进行试点的八个省级人民政府，承接委托审批权的省级人民政府不得再进一步委托给下级人民政府。

2、建立工作评价机制。对八个试行委托审批的省级人民政府的审批事项，规定试点期限为1年，由试点省份制订具体实施方案报自然资源部备案，国务院建立用地审批评价机制，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

3、加强审批监督检查。《决定》规定，要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，违规问题要及时纠正，重大问题要及时报国务院，以增强监督检查力度。

4、加强政策指导服务。《决定》要求自然资源部加强对省级人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求、标准，提高审批质量和效率。

四、释放重大土地政策红利

“3·12土地新政”是在我国推进乡村振兴战略、实施城镇化建设、央地财权事权责任划分和抗击新冠肺炎疫情的关键时刻实施的，笔者认为，这是我国自改革开放以来土地审批制度的重大改革，也是国家释放的重大土地政策红利。

1、有利于大力推进乡村振兴战略。

目前，我国农村普遍存在耕地撂荒、宅基地大量闲置现象，农村土地的利用率不高。这次国务院将除永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权普遍授权各省级人民政府行使，既可大大加快批地时间、提升审批效率，又可在保障耕地的同时，有效盘活农村长期被闲置的土地资源，提升土地利用率，从而释放土地利用空间，有力推进乡村振兴。

2、有利于发挥核心城市的引领作用

我国的四个直辖市、长三角、珠三角是中国发展水平最高的地区，承载着巨大人口压力，用地需求量大，房价高企而发展空间受限，人才和产业挤出效应明显。这次国务院将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托八个试点省级人民政府行使，且试点时间为1年，有利于充分发挥这些核心城市的带动、引领作用，探索、积累经验，为吸引优秀人才和发展新兴、高端产业腾出用地空间。

3、有利于推进央地财权的权限划分

长期以来，中央和地方的事权和财权责任划分不明显，尤其是地方政府的事权和财权匹配悬殊，中央财政承担巨额转移支付，而近几年以来地方的化债压力增大。为了更合理划分央地事权财权，增加地方财力，2019年10月，国务院颁布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发【2019】21号），保持增值税“五五分享”比例，消费费将全部留给地方。这次将用地审批权下放地方后，可大大增加地方财政收入，加快中央和地方事权和财权划分的进程。

4、有利于对冲疫情对经济的负面影响

新冠肺炎疫情发生后，给我国乃至世界经济产生了严重的负面影响，如何化危为机，这是摆在各国政府面前的重大课题。在我国抗疫取得阶段性成效的时点，中央实施这一土地新政，能有效促进复工复产，推动城际交通、物流、市政基础设施以及5G、人工智能、工业互联网等“新基建”的实施，为对冲新冠肺炎疫情对经济的负面影响，为我国经济的稳步发展注入强劲动力。

附：

国务院关于授权和委托用地审批权的决定

国发〔2020〕4号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：

一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

国务院 

2020年3月1日

（此件公开发布）